在10月29日結束的十八屆五中全會上，中共中央宣佈要實行「最嚴格的環境保護制度」。會上提出了多項綠色目標，其中「實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度」被許多資深觀察家視爲一項重大舉措。對他們來說，這實際上是中國環保領域十多年以來所進行的困難重重的「垂直管理」嘗試的最新一步。
中國治理體制的一大特徵就是「條塊分割」：「條」指的是根據職能進行協調的縱向體系，而「塊」則是根據地域劃分的橫向系統。在這個體制下，一個市級環保局要對兩個方向負責，「縱」向是省環保廳和國家環保部，「橫」向是市領導班子。正如美國的中國問題專家李侃如多年前所指出的，中國改革初期做的是「增強橫向的地方權力而弱化同級縱向部門權力」，這樣就讓中央職能部委「失去羽翼」，同時地方政府變得更有權力，在其管轄範圍內享有更多自由。這樣做的結果就是「解放思想」，並且掀起地方經濟發展的競爭，這也是過去幾十年中國經濟奇蹟的主要動力之一。
然而，情況在世紀之交開始發生變化。中國經濟經過近二十年的自由化和馬力全開的高速成長，生態成本變得突出起來。
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